Una reforma fiscal progresista PDF Imprimir E-Mail

Prólogo del Mtro. Mario M. Delgado Carrillo, Hacia una reforma fiscal progresista y equitativa, para el libro del Dr. Pablo Trejo Pérez, Una reforma fiscal progresista, primer libro de la Serie de Estudios Fiscales del Centro de Investigación y Análisis Político GALMA.

El sistema tributario es clave para el crecimiento económico del país, es prerrequisito que hace posible la función de Estado y el otorgamiento de servicios públicos de calidad, pero sobre todo es un instrumento efectivo para la distribución del ingreso y la consolidación de una sociedad con mayores niveles de equidad. No es posible concebir un México moderno, justo y competitivo, sin un sistema hacendario eficiente.

Sin embargo, a lo largo de la historia nacional, el Sistema Tributario Mexicano se ha caracterizado por su complejidad y opacidad, integrando una serie de rasgos que limitan su eficiencia recaudatoria, frenando con ello el desarrollo nacional. Es de mencionar, por ejemplo, el bajo nivel de recaudación de ingresos. El nivel de recaudación fiscal con respecto al PIB en nuestro país se ha mantenido históricamente por debajo del 12%, lo que contrasta no sólo con lo que se observa en países desarrollados como Italia y Francia, en donde dicho nivel se encuentra por arriba del 40%, sino también con lo registrado en países en desarrollo como Bolivia, Venezuela o Chile, en donde los niveles de recaudación están muy cerca del 20%.

Lo anterior ha sido parcialmente propiciado por la elevada dependencia de la hacienda pública en los ingresos petroleros. Los elevados ingresos fiscales tradicionalmente obtenidos por la venta de hidrocarburos han sido un desincentivo que ha coadyuvado a posponer reiteradamente el necesario fortalecimiento de las fuentes tradicionales de ingresos del Gobierno Federal. Otras razones que explican los bajos ingresos tributarios se refieren a los elevados niveles de evasión y elusión fiscal. Se trata de comportamientos generalizados, y están potenciados por el propio marco legal. Las posibilidades para evadir impuestos, y para eludir el pago de contribuciones sin violar la ley en la forma de tratamientos de excepción, exenciones, subsidios y estímulos fiscales, capturados en muchas ocasiones por grandes contribuyentes, plantea graves problemas a la recaudación de ingresos, pero también de equidad entre la población. Una muestra simple de que la tasa de evasión en nuestro país es alta, lo es el hecho de que nuestra tasa de Impuesto Sobre la Renta empresarial es muy similar a la de Estados Unidos, y este país nos dobla en recaudación como porcentaje del PIB.

 

 

Además, existen otros problemas relativos al propio marco institucional del sistema hacendario que impactan en el potencial recaudatorio. Entre otros aspectos a considerar, el Sistema Tributario Mexicano continúa siendo muy centralizado. Aún cuando hay tres órdenes de gobierno (federal, estatal, y municipal) que gozan de una cierta autonomía, el Gobierno Federal sigue concentrando un buen número de funciones en el manejo de la información y la política fiscal, que podrían ser fácilmente descentralizadas. Esto propicia entre otras cosas, una deficiente Administración Tributaria que duplica funciones e implica diversidad de controles y obligaciones para los contribuyentes, y al mismo tiempo redunda en costos adicionales para el Estado. Se calcula que México gasta 10 centavos por cada peso recaudado.

Esta centralización del Sistema Tributario también redunda en un sistema fiscal complejo que desincentiva el cumplimiento de las obligaciones fiscales y obstaculiza el desarrollo de actividades productivas de individuos y empresas. La complejidad crea espacios en la Ley que hacen que la detección de irregularidades sea más difícil. Además, genera múltiples distorsiones que impactan negativamente en los niveles de equidad y proporcionalidad del sistema. Por ejemplo en el caso del Impuesto Sobre la Renta (ISR) existe gran variedad de regímenes fiscales que además de crear una serie de privilegios fiscales, han provocado la erosión de la base fiscal, con fuertes y negativas repercusiones en los niveles de recaudación fiscal. De igual forma, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) tiene tratamientos discrecionales por tipo de bien, de servicio y de región, por lo que ha perdido sus ventajas propias de generalidad y neutralidad, observándose también impactos negativos en la recaudación. Por ejemplo, zonas de la frontera norte y sur, y estados como Baja California Sur y Quintana Roo se han beneficiado de tasas de IVA menores a las del resto del país.

Tampoco existe un marco institucional que propicie que la tributación esté vinculada clara y transparentemente a la prestación de servicios públicos de gobierno. La falta de rendición de cuentas por parte de los gobiernos ha dificultado que los contribuyentes sepan correctamente en qué se usan sus impuestos. Por si fuera poco, el Pacto Fiscal entre Gobierno Central y entidades federativas está desligado de una estrategia de crecimiento y competitividad para las regiones y para el país en su conjunto. Las nuevas fórmulas de distribución de los recursos federales a las entidades atienden a variables como población, crecimiento del PIB local, esfuerzo interno de recaudación y fiscalización, lo que hasta cierto punto permite contar con un criterio que disminuya la discrecionalidad de las autoridades federales hacendarias.

Sin embargo, no se consideran medidas compensatorias para aquellas entidades que por sus propias características socioeconómicas, diferentes a las del resto de las entidades del país, se ven afectadas por dichas fórmulas. Por ejemplo, se calcula que el Distrito Federal, principal motor de la economía nacional, y principal generador de los ingresos tributarios del país, ha perdido en el trienio 2008-2010 alrededor de 7 mil millones de pesos con la aplicación de las nuevas fórmulas.

Los retos mencionados llevan décadas siendo postergados. Sin embargo, la realidad actual de los ingresos petroleros, y las respectivas proyecciones a la baja por la caída de las exportaciones en hidrocarburos; la debilidad crónica de los ingresos tributarios y la consecuente generación limitada de recursos para el desarrollo nacional; la imperiosa necesidad de fortalecer al Estado Mexicano; y la coyuntura económica actual caracterizada por los estragos de una crisis económica sin precedentes en 2009 y la desaceleración económica global; obligan hoy, como nunca antes, a buscar nuevas soluciones y definiciones para una renovación del Sistema Tributario Mexicano.

El primer objetivo es avanzar en el fortalecimiento de las fuentes tradicionales de ingreso. Esto último primordialmente en lo relativo al ISR, al IVA, y al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Estos tres conceptos de ingreso concentran el 90% de los ingresos tributarios. La instrumentación de un nuevo y simplificado modelo de tributación, de un marco legal más sencillo y generalizado, y el otorgamiento de facilidades para el pago de contribuciones son claves para ampliar la base tributaria. En particular, es de suma importancia el otorgamiento de facilidades administrativas y operativas que permitan la regularización fiscal y la incorporación gradual del sector informal de la economía, acompañadas de nuevos beneficios tangibles para estos grupos, como créditos, servicios de salud, pensiones, etc.

Asimismo, requerimos de un nuevo modelo tributario que avance en su progresividad. Que efectivamente paguen todos aquellos que tienen la obligación de hacerlo, y que pague proporcionalmente más quien tenga mayores ingresos. Un modelo de tributación progresiva no antagoniza con gravar al ingreso y al consumo en la forma más general posible, con sencillez, con uniformidad de tasas, y con deducciones y exenciones que contemplen la necesidad de todos los sectores, y no en provecho de unos cuantos. Tenemos que limitar los privilegios fiscales e instrumentar subsidios bien diseñados y aplicados para potenciar el crecimiento económico y la competitividad. Es de vital importancia que dichos estímulos fiscales sean temporales y bien focalizados. Con respecto al IVA, por ejemplo, se deberá continuar defendiendo las exenciones en medicamentos y los productos de la canasta básica, ya que éstos benefician de manera importante a la población de menores ingresos. Sin embargo, se deberán estudiar con cuidado algunas otras excepciones que en realidad podrían estar pagando impuesto por su efecto regresivo entre la población. Éste es el caso de los alimentos procesados, algunos jugos y bebidas, y otros productos.

Es fundamental también fortalecer las acciones de fiscalización con mayores inversiones en sistemas y capital humano, para limitar de manera contundente la evasión y la elusión fiscal. Esto último primordialmente entre aquellos grandes contribuyentes del país que históricamente se han beneficiado de estas disgresiones.

En ese sentido, es importante fortalecer la seguridad y la certeza jurídica para la autoridad y los contribuyentes. Debe darse un combate efectivo y estricto a la ilegalidad fiscal, como un prerrequisito de la equidad. Se requiere de un conjunto de castigos que sean lo suficientemente altos para que se reduzca en términos relativos el costo por cumplir. Se requiere fortalecer al Sistema de Administración Tributaria, así como a los organismos homólogos a nivel local, con el objetivo de ampliar el potencial recaudatorio. Todo este esfuerzo debe darse sobre el eje de la descentralización fiscal, que significa reorganizar el Sistema de Administración Tributaria para distribuir mejor las atribuciones y capacidades entre las oficinas centrales y locales. Las ventajas de la descentralización fiscal no sólo se refieren a la eliminación de excesivos costos administrativos, y a la complejidad y duplicación de procesos, sino en los incentivos para el cobro efectivo de contribuciones, y en el conocimiento e información local para poder hacerlo de manera más eficiente.

Es en este eje de descentralización sobre el cual se deberá avanzar también en la constitución de un Nuevo Pacto Fiscal Federal, tal cual nos insisten en estas páginas, que fije criterios homogéneos y distributivos para las entidades del país, pero que al mismo tiempo compense a los perdedores de las fórmulas actuales, y sobre todo alinee el Nuevo Pacto Fiscal a mejores estrategias de crecimiento nacional. Es indispensable fortalecer la calidad del Gasto Público federal y avanzar en su transparencia. Los impuestos sólo se justifican si el Estado tiene la capacidad de devolverle a la sociedad dichas contribuciones a través de programas sociales, infraestructura, y servicios públicos. Para ello será fundamental trabajar en la transparencia y la rendición de cuentas del sistema tributario. La primera implica tener información clara y actualizada sobre la asignación y uso de los recursos públicos, y la segunda abatir la impunidad. Es importante mencionar que el cambio del modelo tributario se debe dar de fondo y de una sola vez. Un sistema de impuestos tan sofisticado no puede, ni debe, continuar siendo permanentemente modificado.

Es en la búsqueda de dichos objetivos, y con el propósito de contribuir a la necesaria y fructífera discusión sobre el Sistema Tributario Mexicano que el Dr. Pablo Trejo Pérez nos presenta su propuesta para una reforma fiscal progresista. Sin duda, los cuatros capítulos que la integran (“El Federalismo Fiscal y el Falso Federalismo Mexicano”, “el Panorama Hacendario del País”, “La Riqueza y la Estructura Fiscal”, y “La Necesidad de una Reforma Fiscal en México”) aportarán nuevas rutas de análisis y elementos que enriquecerán una verdadera propuesta de Sistema Tributario que sea más progresista y de equidad para nuestro país.

Mtro. Mario M. Delgado Carrillo
ex Secretario de Finanzas.
Secretario de Educación.
Gobierno del Distrito Federal (2006-2012).

Agosto 2010.

 
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